作者：國家行政學(xué)院原副院長 周文彰

　　近年來，行政審批制度改革取得重要進(jìn)展，但后面的改革任務(wù)更加艱巨。行政審批制度改革已進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，如期實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，需要處理好以下三方面問題。

　　科學(xué)認(rèn)定行政審批事項(xiàng)

　　取消或下放審批事項(xiàng)，既是行政管理問題，也是科學(xué)問題。取消什么、下放什么，要有科學(xué)依據(jù)、去留標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)主要有三條：第一，從落實(shí)企業(yè)自主權(quán)角度看，企業(yè)投資項(xiàng)目中除了關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。第二，從發(fā)揮市場配置資源決定性作用角度看，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批。第三，從管理效果角度看，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。

　　有了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，還不能保證取消下放審批事項(xiàng)的科學(xué)性，因?yàn)榫烤鼓男┦马?xiàng)屬于企業(yè)自主權(quán)，哪些事項(xiàng)是市場機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，哪些事項(xiàng)由地方管理更方便有效，需要科學(xué)認(rèn)定。這不應(yīng)由審批主體去認(rèn)定，也不能由被審批者去認(rèn)定。應(yīng)根據(jù)權(quán)力法定原則和權(quán)力設(shè)定科學(xué)性要求，由法定授權(quán)部門牽頭，政府、社會(huì)和專家參與，以深入細(xì)致的調(diào)查研究為基礎(chǔ)，提出取消下放事項(xiàng)的清單，廣泛征求意見，反復(fù)推敲完善，通過一定的法律程序付諸實(shí)施。

　　處理好審批與監(jiān)管的關(guān)系

　　在政府職能中，審批與監(jiān)管是兩個(gè)重要方面。長期以來，一些部門重視審批、忽視監(jiān)管，或者用審批代替監(jiān)管，致使監(jiān)管工作比較薄弱。通過行政審批制度改革，大量審批事項(xiàng)被取消，但監(jiān)管責(zé)任必須加強(qiáng)。“誰主管，誰監(jiān)管”成為行政管理的重要原則，監(jiān)管成為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。行政審批制度改革的目的，一方面是為社會(huì)和市場注入活力，把自主權(quán)還給企業(yè)和個(gè)人；另一方面是為了讓政府騰出手來管好自己該管的事。政府該管什么事？黨的十八屆三中全會(huì)《決定》講得很清楚，就是宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。目前，在環(huán)境保護(hù)、食品安全、市場秩序等方面，廣大群眾關(guān)注度比較高，需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。

　　當(dāng)然，有些審批就是為了監(jiān)管，即通過審批把住入口、實(shí)行監(jiān)管。比如污染排放、消防、衛(wèi)生以及特定行業(yè)的資質(zhì)條件等，將這些項(xiàng)目設(shè)定為前置審批，就是為了防止環(huán)境污染、人為災(zāi)害、衛(wèi)生事故等，確保公共安全。這些前置審批不能流于形式，不能一批了事。政府對這些事項(xiàng)必須嚴(yán)守標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格驗(yàn)收、跟蹤監(jiān)測，以更有力的方式維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全。

　　厘清權(quán)力清單的適用邊界

　　目前，不少地方在行政審批制度改革過程中制定和推行了權(quán)力清單。制定和推行權(quán)力清單，目的是限制和規(guī)范行政權(quán)力，落實(shí)“法無授權(quán)不可為”的法治精神。行政審批權(quán)是受權(quán)力清單管理的權(quán)力，權(quán)力清單上沒有列明的事項(xiàng)，都是不需要審批的。有權(quán)力就有責(zé)任，因此，有權(quán)力清單就必然有責(zé)任清單。但是，責(zé)任清單是權(quán)力清單派生的嗎？應(yīng)當(dāng)說，有一部分是，有一部分不是。僅就審批權(quán)限與監(jiān)管責(zé)任來說，它們就不是對等的。只有部分政府部門兼有審批權(quán)限與監(jiān)管責(zé)任，相當(dāng)一部分政府部門只有審批權(quán)限而沒有監(jiān)管責(zé)任，或者只有監(jiān)管責(zé)任而沒有審批權(quán)限。至少監(jiān)管責(zé)任清單不等于審批權(quán)力清單，監(jiān)管責(zé)任無論從范圍還是從事項(xiàng)上說，都要比審批權(quán)限大得多。

　　鑒于這種情況，需要警惕“履責(zé)清單思維”，就是按照審批權(quán)力清單去承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任或服務(wù)責(zé)任，權(quán)力清單上有的就承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，權(quán)力清單上沒有的就不承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。這是錯(cuò)誤的。不應(yīng)從權(quán)力清單推導(dǎo)責(zé)任清單，而應(yīng)從部門職責(zé)推導(dǎo)責(zé)任清單。部門職責(zé)一部分表現(xiàn)為權(quán)力，更多的則表現(xiàn)為服務(wù)，表現(xiàn)為創(chuàng)造環(huán)境、提供條件、排憂解難等。清單思維是必要的，但要厘清它的適用邊界。在動(dòng)用權(quán)力減損群眾利益、增加群眾負(fù)擔(dān)方面運(yùn)用清單思維，是要做到“法無授權(quán)不可為”；在維護(hù)群眾合法權(quán)益方面運(yùn)用清單思維，是要保證群眾“法無禁止即可為”；在保障企業(yè)自主權(quán)和合法權(quán)益方面運(yùn)用清單思維，是指凡負(fù)面清單上沒有的企業(yè)都可以投資經(jīng)營。在監(jiān)管和服務(wù)方面，則要強(qiáng)化責(zé)任思維。