——黔桂創(chuàng)新基層治理調(diào)查

　　■ＤＲＣ調(diào)查■李國(guó)強(qiáng)孫飛

　　鄰省鄰縣接邊地區(qū)社會(huì)治理是一個(gè)比較突出的難題。貴州省黎平縣龍額鎮(zhèn)登曬村與廣西壯族自治區(qū)三江縣富祿苗族鄉(xiāng)富祿村接邊毗鄰，在實(shí)踐中兩村以創(chuàng)建“聯(lián)合黨支部”為平臺(tái)，破解了接邊地區(qū)矛盾糾紛多、互不往來(lái)的管理難題，有力地推動(dòng)了接邊地區(qū)基層社會(huì)治理工作全面開(kāi)展，整合社區(qū)資源和上級(jí)各類(lèi)資源，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　接邊地區(qū)是社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)

　　接邊地區(qū)是指屬于不同行政管理主體又相互毗鄰，長(zhǎng)期以來(lái)有著各種來(lái)往關(guān)系的一定區(qū)域，包括省際接邊縣（區(qū)）、省際接邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、省內(nèi)縣際接邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。一直以來(lái)，接邊地區(qū)特別是跨省接邊縣（區(qū)）鄉(xiāng)村是矛盾糾紛的多發(fā)地、易發(fā)地，給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理工作造成了很大壓力。

　　接邊地區(qū)社會(huì)治理難題產(chǎn)生的根源：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后。受資源稟賦和自然歷史等因素影響，往往生產(chǎn)生活艱苦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，容易因?yàn)?ldquo;爭(zhēng)生存”引發(fā)利益沖突。二是基層黨支部、村委會(huì)作用嚴(yán)重弱化。對(duì)接邊地區(qū)而言，傳統(tǒng)的按照行政區(qū)域劃分的基層黨組織建設(shè)存在局限性，不適應(yīng)接邊地區(qū)管理實(shí)際。很多接邊毗鄰村寨的黨支部、村委會(huì)之間工作互不往來(lái)，無(wú)法跨行政區(qū)域解決矛盾糾紛，甚至于出現(xiàn)糾紛時(shí)大都是各自袒護(hù)本村人，以至于接邊地區(qū)的矛盾糾紛只能依靠民間組織解決，解決不當(dāng)就會(huì)上升為群體性事件。三是歷史遺留問(wèn)題較多。接邊地區(qū)的森林和土地等自然資源相互穿插，大都沒(méi)有明確的圖紙或證書(shū)，無(wú)法界定歸屬，且這類(lèi)問(wèn)題通常涉及人數(shù)多，加上歷史遺留問(wèn)題，取證困難，給化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定增加了較大壓力。

　　創(chuàng)建“中共黔桂登曬聯(lián)合黨支部”，改善了接邊地區(qū)的社會(huì)治理

　　貴州省黎平縣地處黔湘桂三省（區(qū)）交界，省際接壤邊界線(xiàn)１７６．４公里，省內(nèi)縣際接壤邊界線(xiàn)２５６公里，邊界線(xiàn)上插花耕地、林地分布零散，既多又雜。龍額鎮(zhèn)正處在接邊交界中心，共有４個(gè)行政村、７個(gè)自然村寨與廣西三江縣富祿鄉(xiāng)、同樂(lè)鄉(xiāng)的３個(gè)村４個(gè)自然屯接邊，邊界線(xiàn)長(zhǎng)３０多公里，共有４個(gè)民族約４０００多居民長(zhǎng)期居住；龍額鎮(zhèn)還與本縣地坪鄉(xiāng)相鄰。

　　（一）創(chuàng)建“中共黔桂登曬聯(lián)合黨支部”

　　貴州黎平縣龍額鎮(zhèn)登曬村是侗族村寨，１７６戶(hù)居民，均為侗族，其中１５４戶(hù)屬于貴州省管轄，２２戶(hù)屬于廣西壯族自治區(qū)三江縣富祿苗族鄉(xiāng)富祿村管轄。村民們的房子都摻雜在一起，交叉居住；山林田地也無(wú)明確的分界線(xiàn)，衣著、語(yǔ)言、習(xí)俗毫無(wú)二致，正是“山同脈、水同源、語(yǔ)同音、俗同形”。

　　但是，由于地理位置特殊，當(dāng)?shù)卮迕裼址謱偾�桂不同省區(qū)管轄，而黔桂接邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度又有差別，現(xiàn)行政策也存在差異，村民在貫徹落實(shí)村級(jí)事務(wù)時(shí)難免出現(xiàn)沖突，接邊地區(qū)存在的一些社會(huì)治理問(wèn)題在這里都時(shí)有發(fā)生。

　　２０１１年，為解決接邊村寨這些問(wèn)題，切實(shí)改善接邊村寨管理，促進(jìn)村寨事務(wù)和諧發(fā)展，解決一村跨兩省（區(qū)）在社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、矛盾糾紛等方面出現(xiàn)的難題，時(shí)任登曬村黨支部書(shū)記石啟賢經(jīng)多方努力，接邊兩省（區(qū)）的黎平和三江縣委組織部協(xié)商批準(zhǔn)，開(kāi)創(chuàng)性地組建了“聯(lián)合黨支部”，正式啟用“中國(guó)共產(chǎn)黨黔桂登曬聯(lián)合支部委員會(huì)”公章。

　　聯(lián)合黨支部組織建設(shè)的主要特征，一是打破省際行政區(qū)劃限制，建立跨省黨支部，聯(lián)合黨支部是做好接邊地區(qū)各項(xiàng)工作的核心和基礎(chǔ)；二是實(shí)行“雙書(shū)記”制，并由兩省（區(qū)）籍的人出任；三是“雙書(shū)記”能共同參加黔桂兩地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委召開(kāi)的會(huì)議，相互學(xué)習(xí)對(duì)方省（區(qū)）的政策法規(guī)，共同發(fā)揮領(lǐng)頭人的作用；四是得到接邊地區(qū)縣鄉(xiāng)黨委及相關(guān)部門(mén)的重視和大力支持，建立縣鄉(xiāng)級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是聯(lián)合黨支部有效發(fā)揮作用的有力支撐；五是以聯(lián)合黨支部為基礎(chǔ)廣泛開(kāi)展聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)富裕，得以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

　　（二）“聯(lián)合黨支部”改善了轄區(qū)社會(huì)治理，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　聯(lián)合黨支部創(chuàng)建以來(lái)，把工作重心放在抓制度、抓民心、抓民生、抓發(fā)展、抓和諧上，以發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。從貴州這一側(cè)調(diào)查的登曬村情況來(lái)看，自２０１１年創(chuàng)建“聯(lián)合黨支部”以來(lái)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展取得了顯著變化，成為“平安邊界，和諧鄉(xiāng)村”民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村。

　　一是加強(qiáng)制度建設(shè)，積極推行民主管理。聯(lián)合黨支部制定并推行村民聯(lián)合議事制度，積極推動(dòng)民主管理，施行干群聯(lián)誼、村務(wù)聯(lián)議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自聯(lián)合黨支部成立以來(lái)，已就計(jì)生幫扶、民生救濟(jì)救助、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村低保等問(wèn)題，村“兩委”組織“聯(lián)議”７６次。聯(lián)合黨支部通過(guò)開(kāi)展村民聯(lián)合議事活動(dòng)，使村級(jí)事務(wù)在村內(nèi)得到充分討論，進(jìn)一步擴(kuò)大了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，村民自我管理、自我約束水平進(jìn)一步提高，為創(chuàng)建良好的鄰里關(guān)系打下了基礎(chǔ)。

　　二是完善工作機(jī)制，加大矛盾調(diào)處力度。聯(lián)合黨支部利用多種形式，加大矛盾聯(lián)調(diào)力度。第一，牽頭組織相關(guān)村民制定了簡(jiǎn)單易懂、切實(shí)可行且獨(dú)具特色的《黔桂登曬村規(guī)民約“十要十不準(zhǔn)”》，并將其內(nèi)容刻于石碑上，體現(xiàn)黔桂村民共同依規(guī)治村管寨的想法。第二，在開(kāi)展糾紛調(diào)處中，為妥善解決接邊村寨矛盾糾紛，聯(lián)合黨支部充分發(fā)揮“寨佬”在當(dāng)?shù)氐奶厥馍矸輧?yōu)勢(shì)，有效化解部分歷時(shí)久遠(yuǎn)、成因復(fù)雜的林權(quán)糾紛。第三，成立了“聯(lián)合人民調(diào)解委員會(huì)”，共同簽署了《接邊地區(qū)民間糾紛聯(lián)合調(diào)處協(xié)定》，制定并完善《接邊地區(qū)糾紛排查調(diào)處工作聯(lián)系會(huì)議制度》等，堅(jiān)持“調(diào)防結(jié)合，以防為主”的工作方針，充分發(fā)揮人民調(diào)解法制宣傳教育功能，從源頭上減少矛盾糾紛。第四，開(kāi)展治安聯(lián)防。自２０１１年以來(lái)，登曬村盜竊案件發(fā)案０起，邊界刑事案件０起，民事糾紛０起，無(wú)打架斗毆，成為邊界和諧、民族團(tuán)結(jié)的代表。

　　三是利用各類(lèi)資源，推進(jìn)資源聯(lián)享產(chǎn)業(yè)聯(lián)興。聯(lián)合黨支部積極推進(jìn)兩省（區(qū)）產(chǎn)業(yè)聯(lián)興，實(shí)行項(xiàng)目聯(lián)建、基地聯(lián)建、擴(kuò)大規(guī)模的發(fā)展模式。聯(lián)合黨支部充分利用和整合兩省（區(qū)）優(yōu)惠政策、各方資源，發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)，發(fā)展本村義務(wù)教育等。２０１４年，該村人均收入比上年增長(zhǎng)３３２元，同比增長(zhǎng)１７．３６％，經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得較大發(fā)展。

　　在聯(lián)合黨支部的帶領(lǐng)和不懈努力下，黔桂村委會(huì)、黔桂鼓樓、黔桂戲臺(tái)、黔桂聯(lián)合小學(xué)、黔桂球場(chǎng)、黔桂步道、黔桂衛(wèi)生室、黔桂免費(fèi)午餐食堂等“黔桂字號(hào)”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)興起來(lái)，村寨面貌煥然一新，為和諧穩(wěn)定創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。登曬村形成了和諧共生的邊界鄰里關(guān)系。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，互幫互助是非常普遍的現(xiàn)象，兩省（區(qū)）村民已經(jīng)成為在“大支部”領(lǐng)導(dǎo)下的一家人。

　　登曬村發(fā)展中得到接邊縣鄉(xiāng)政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予的大力支持和幫助，體現(xiàn)了國(guó)家的支持是接邊地區(qū)平安發(fā)展的有力外部推力。２０１４年，黎平縣幫助登曬村發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)，向當(dāng)?shù)刭F州和廣西籍群眾送去了９５０畝的油茶苗和１１０多畝的茶葉苗；廣西無(wú)償為兩省（區(qū)）群眾送去了優(yōu)質(zhì)化肥１．５萬(wàn)公斤，廣西富祿鄉(xiāng)還派員進(jìn)駐登曬，開(kāi)展茶葉種植技術(shù)指導(dǎo)。

　　“聯(lián)合黨支部”的經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)了當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)社會(huì)治理創(chuàng)新

　　單以我們調(diào)查的貴州省黎平縣為例，“登曬聯(lián)合黨支部”及其“七聯(lián)工作法”推動(dòng)了所在龍額鎮(zhèn)和黎平縣的社會(huì)治理創(chuàng)新，改善了社會(huì)治理效果。

　　龍額鎮(zhèn)在登曬經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，開(kāi)展接邊地區(qū)平安邊界建設(shè)，與接邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽署建立了《黔桂兩省（區(qū)）三縣四鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）十二村治安聯(lián)防公約》、《黔桂兩省（區(qū)）三縣四鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）十二村治安聯(lián)防聯(lián)調(diào)聯(lián)誼友好協(xié)定》、《接邊地區(qū)民間糾紛聯(lián)合調(diào)處協(xié)定》、《接邊地區(qū)糾紛聯(lián)合調(diào)處會(huì)議制度》等一系列制度，為跨省接邊地區(qū)和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮穩(wěn)定、和諧發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境確立了制度保障。

　　２０１２年以來(lái)，龍額鎮(zhèn)與接邊地區(qū)運(yùn)用糾紛聯(lián)調(diào)機(jī)制成功化解各類(lèi)民間糾紛１３７件，化解率達(dá)９８．１％，較之前每年糾紛發(fā)生率減少約３０件，化解率提高１２％左右。由于溝通渠道順暢，大量矛盾糾紛在發(fā)生前、信訪(fǎng)問(wèn)題在萌芽前、產(chǎn)業(yè)發(fā)展在規(guī)劃前、項(xiàng)目建設(shè)在立項(xiàng)前得到充分溝通協(xié)調(diào)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全鎮(zhèn)接邊村寨近幾年來(lái)無(wú)打架斗毆、重大矛盾糾紛和群體性事件發(fā)生。

　　在縣這個(gè)層面，黎平縣委及時(shí)總結(jié)登曬聯(lián)合黨支部的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提煉發(fā)展為“治安聯(lián)防、警務(wù)聯(lián)動(dòng)，矛盾聯(lián)調(diào)、困難聯(lián)助，活動(dòng)聯(lián)誼、村務(wù)聯(lián)議，產(chǎn)業(yè)聯(lián)興、資源聯(lián)享”的“八聯(lián)工作法”，作為接邊地區(qū)平安創(chuàng)建工作的典型進(jìn)行了推廣。

　　一是建立接邊聯(lián)防聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制。黎平縣委政府注重建立接邊縣鄉(xiāng)層面相關(guān)工作的對(duì)接，形成工作機(jī)制，與廣西等接邊省（區(qū)）協(xié)調(diào)，每年由接邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)輪流組織召開(kāi)接邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會(huì)議。社會(huì)治理中縣鄉(xiāng)級(jí)著重綜合治理力量聯(lián)合，建立接邊聯(lián)防聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制，齊抓共管相互配合形成工作合力。

　　二是完善交流溝通機(jī)制。通過(guò)定期舉辦聯(lián)誼活動(dòng)，使公安、司法、民政、計(jì)生、扶貧、林業(yè)、水利、國(guó)土等職能部門(mén)相互交流，討論村務(wù)管理、邊界治理、民生工程等問(wèn)題，在交流中不斷完善工作機(jī)制，提高合作水平。２０１３年以來(lái)，黎平縣共聯(lián)合黔桂湘接邊地區(qū)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)３５６次，共查處賭博案件５８起，查處交通違法行為１２３６人次，查處偷運(yùn)木材案件３５起。

　　三是建立教育引導(dǎo)機(jī)制。充分利用當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族“三月三”、“河歌節(jié)”、“六月六”等傳統(tǒng)節(jié)慶活動(dòng)，舉辦蘆笙賽、演侗戲等豐富多彩的民族活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，密切接邊地區(qū)群眾關(guān)系，增進(jìn)團(tuán)結(jié)。

　　巡防聯(lián)治工作開(kāi)展以來(lái)，黎平縣接邊地區(qū)的治安狀況大幅改善。以龍額鎮(zhèn)為例，近幾年盜牛案件的案發(fā)率直線(xiàn)下降，２０１２年至今盜牛案案發(fā)率為零，偷牛盜馬這個(gè)長(zhǎng)期困擾接邊村寨群眾的老大難問(wèn)題得到基本解決，刑事案件一直保持“零發(fā)案率”。

　　啟示和建議

　　“登曬聯(lián)合黨支部”的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，社會(huì)治理是一項(xiàng)綜合性工程，要搞好社會(huì)治理，不能就社會(huì)治理抓社會(huì)治理，而是合縱連橫一盤(pán)棋工程，要抓黨建、抓民生、抓人心、抓發(fā)展，才能抓出一片和諧天地，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新和全面發(fā)展。為此，我們提出以下建議：

　　（一）在跨省接邊地區(qū)村寨廣泛組建“聯(lián)合黨支部”

　　從黎平縣登曬村的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，省際接邊地區(qū)創(chuàng)建聯(lián)合黨支部，符合接邊地區(qū)實(shí)際，打破了村寨黨支部設(shè)立受跨省行政區(qū)劃的限制，有利于打破接邊省（區(qū)）矛盾糾紛多、工作沒(méi)有關(guān)聯(lián)、互不往來(lái)的工作壁壘。聯(lián)合黨支部在推動(dòng)接邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中能起到非常重要的作用，是化解基層矛盾糾紛的關(guān)鍵力量，是接邊地區(qū)“平安建設(shè)”的核心和基礎(chǔ)。聯(lián)合黨支部把接邊村寨從組織上連接起來(lái)了，村民之間溝通有了有效渠道，而不至于雞犬相聞老死不相往來(lái)。建議：加強(qiáng)跨省接邊地區(qū)基層黨支部建設(shè)，在跨省接邊地區(qū)毗鄰村寨（不限于同一村寨）廣泛建立“聯(lián)合黨支部”，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和號(hào)召力，發(fā)揮好基層黨組織在化解矛盾糾紛、為民辦實(shí)事和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定等方面的統(tǒng)領(lǐng)作用。

　　（二）建立接邊地區(qū)聯(lián)防、聯(lián)調(diào)、聯(lián)誼、聯(lián)創(chuàng)工作制度

　　要大力開(kāi)展接邊地區(qū)聯(lián)防、聯(lián)調(diào)、聯(lián)誼、聯(lián)創(chuàng)工作，建立和完善接邊地區(qū)縣鄉(xiāng)村各級(jí)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)排聯(lián)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)誼聯(lián)創(chuàng)等工作機(jī)制，不斷提高邊界地區(qū)矛盾糾紛聯(lián)防聯(lián)治工作水平，實(shí)現(xiàn)接邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

　　（三）充分利用傳統(tǒng)民間糾紛解決機(jī)制

　　“寨佬”等是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理中德高望重的人，在鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解中具有重要地位和影響力。他們出面會(huì)使很難調(diào)解的事迎刃而解，比如林木確權(quán)中近萬(wàn)元大樹(shù)歸屬權(quán)糾紛。黨支部要高度重視發(fā)揮寨佬村老等德高望重人士的作用，建立相關(guān)的議事機(jī)制。在中國(guó)自古以來(lái)形成的人情社會(huì)的大背景下，寨佬對(duì)當(dāng)今社會(huì)治理仍然產(chǎn)生著重要影響，應(yīng)該有效加以利用。

　　（四）注重加強(qiáng)經(jīng)村民討論認(rèn)可的村規(guī)民約建設(shè)

　　接邊地區(qū)應(yīng)充分利用當(dāng)?shù)孛褡迕袼孜幕�資源參與社會(huì)治理工作。由過(guò)去的政府管理改為接邊村民積極參與的社會(huì)治理新模式，在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用，處理好鄉(xiāng)村社會(huì)和國(guó)家權(quán)威之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)法制與地方民主自治的有效銜接，能夠有效促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府治理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

　　（五）加大相關(guān)省州縣各職能部門(mén)的聯(lián)合聯(lián)動(dòng)

　　縣鄉(xiāng)黨委政府及其相關(guān)部門(mén)對(duì)接邊地區(qū)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，是聯(lián)合黨支部有效開(kāi)展工作的依托。社會(huì)治理的許多問(wèn)題在村級(jí)是無(wú)力解決的，涉及縣鄉(xiāng)黨委政府，需要縣鄉(xiāng)建立相應(yīng)機(jī)制給予協(xié)調(diào)指導(dǎo)，接邊村寨交流合作才能往前推進(jìn)落實(shí)。

　　（六）注重發(fā)揮駐村干部幫助農(nóng)村基層搞好黨建工作的作用

　　駐村干部由于常到村民中去，經(jīng)常走村入戶(hù)，駐村干部能親身感受到農(nóng)民的疾苦和需要，上級(jí)主管部門(mén)要經(jīng)常向他們了解情況，尋找開(kāi)展工作的最佳切入點(diǎn)。此外，要建立駐村干部接受村民監(jiān)督制度和機(jī)制，駐村干部要廣泛聽(tīng)取村民意見(jiàn)和建議，認(rèn)真做好基層工作，提升服務(wù)群眾水平。

　　（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所、人事局）